借助信息化手段不断完善征管体制建设

我国的税收征管体制是随着社会主义经济体制改革的深化而不断调整和完善的。长期以来，我国征管体制主要以税收专户管理模式为主，即税收的征收和管理都集于专管员一身。进入八十年代中后期，随着市场经济的发展，原有的征管体制已不再适应飞速发展的经济和税收工作的需要。针对这一实际，国家税务总局先后进行了几次较大规模的改革。从八十年代后期的管、查两分离到九十年代初期的征、管、查三分离，再到近年来“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的新税收征管模式的确立和“科技加管理”思路的提出，税收征管工作经历了从粗放式管理到精细化管理，从任务治税到依法治税再到管理强税的一个过程。新的征管体制从根本上满足了加强税收管理的需要，征管模式逐步向集约型方向转变，税务行政管理的现代化程度也大大加快，征管质量和效率也有了较大幅度提高。但是，税收征管工作还存在不少薄弱环节和不尽完善之处。特别是在综合征管软件普遍推行的今天，如何更好地利用信息技术不断完善征管机制，值得深入探讨。

一、当前税收征管现状

目前，按照“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的模式，全国各地均建立起了办税服务厅、分局（税务所）和稽查部门，各环节在业务上相对独立，但在工作中则实现了相互协作，互为制约。在税款征收和涉税事项办理上则探索出了诸如网上申报、邮寄申报、预约申报，以及通过银行网点办理纳税申报等高效快捷的办税方式；在税收管理上通过划片或按经济区域设立管理机构，加强了对纳税户和税源的日常监控和管理；在税务检查上，实施专业稽查和一级稽查，通过合理设置稽查机构，强化稽查力量，切实发挥了稽查在整个税收工作中的作用。这种较为科学合理的税收征管体制，使税收征管工作的科学化、专业化、信息化程度显著提高，不仅促进了征管科技含量和征管质量逐步提高，同时也凸现了税务部门勤政、廉洁、高效形象。其优势主要表现在：一是确立了纳税人在税收征管中的主体地位。从法制的角度明确了纳税人的权利、义务、责任。使征纳双方责任不清的问题得到根本解决；二是税务行政执法明显优化。通过征、管、查职能机构间的分离，在执法权力的合理分解制约上取得重大突破；三是税收征管的科技含量逐步提高，加快了以计算机网络为依托的征管现代化进程；四是建立了人机结合的税收征管体系，大力推行税收管理员制度，强化基础管理，使税收征管踏上良性循环的轨道；五是税务系统的社会形象明显改观。特别是在综合征管软件的推行，标志着新一轮征管改革也已进入实质运作阶段，计算机作为现代化管理的技术手段，已广泛运用于征管的全过程，基本实现了信息化支持下的专业化征管格局。

二、当前征管工作存在的问题与矛盾

一是税收业务流程与税收信息化建设的要求不相适应。目前的许多税收业务流程，都是按照传统的征管方式设计的，特别是征管专业化分工和计算机技术应用以后，岗位职责更加明晰，但办税程序并未相应修改，日常管理与专业管理没有明确界定，现行征管机制只是实现了征管方式和征管手段形式上的转换。同时，机外纸质审批仍旧扮演着重要角色，办理环节多，核查事项多，与当前的税收信息化建设要求不相适应。

二是税收管理方式和手段与税收信息化建设要求不相适应。近年来，随着社会经济的快速发展，经济活动日趋频繁、复杂，税源分布领域越来越广，税源结构越来越复杂，税源的流动性和隐蔽性越来越强，税源监控的难度也越来越大。但我们的管理模式仍然在延用传统的管理模式，管理方式和手段以手工为主，管理效率低下，管理针对性不强，税源管理中科技含量不高，难以适应税收管理工作的需要。另外，管理者的工作思路仍然以过去的经验判断为主，行政意识强烈，未能与信息化融为一体，真正做到信息化支撑下的专业化管理。

三是基层人员的业务素质与税收管理的科学化、精细化要求不相适应。无论是税收分析、纳税评估、税源控管，还是操作综合征管软件、办公自动化系统，都要求相关人员具备一定的专业知识和较高的业务水平。但从目前基层人员的现有状况来看，人员更新换代较慢，再加上培训和知识更新不能及时跟进，部分税务人员的业务素质已难以适应现行的规范化、科学化管理以及日新月异的科学技术发展的需要。

四是专业化分工不到位，岗位设置不合理。专业化分工是信息化条件下的必然要求和结果。但目前征管各环节专业化分工并未完全到位，特别是未能充分考虑信息技术条件下信息使用的重要性，没有按照信息流的相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的岗位职责，各环节之间还存在交叉重复、职责不清问题。目前的征管手段，也未能有效的发挥征管软件作用，税收征管实质性的工作绝大部分还是手工和计算机并轨运行，工作效率低下。征管资料依然通过纸质资料归档和电子归档留底同时进行。

五是征管效能考核手段落后，效果不理想。新征管体制下,对征管质量的考核显得尤为重要。但实际操作中，在确定考核指标时，虚的指标较多，实的指标较少，宏观的要求较多，量化的指标较少，人工考核指标较多，计算机考核的指标较少。在实施具体考核时，考核方式以人工考核为主，手段落后，主观随意性较大，造成考核尺度难以把握。由于人工考核的指标过多，上级部门日常检查考核又不及时或不到位，一些问题要么长时间没有被发现，要么就是发现时已造成很大损失，甚至无法挽回。

三、对完善现行征管体制的几点认识

针对当前的征管实际，我们认为完善征管体制，应当在数据处理高度集中的前提下，进一步大规模收缩征管机构，优化征管业务流程，科学设置岗责体系，使之与信息化、精细化要求相适应，并在此基础上，优化资源配置，充实一线征管力量，并辅之以科学、高效的征管绩效考核体系。

（一）把握科技与管理之间的关系。要深刻认识到税收征管信息化是税收管理的一场革命，要利用信息技术改造税收工作，就必须将科技手段与加强征管有机结合。首先要重点解决好先进模式下管理者思想认识转换和基础不扎实的问题，实现管理方式从职能导向型向流程导向型转变，使管理模式从事后监督向过程监督转变，依托综合征管软件，努力实现税务工作无纸化，使征管业务以信息化的形式固定下来，形成征管业务流与信息流同步运行，同步运转、同向运动，实现税收管理机制的现代化。基层征管工作要不断强化征管基础，改进征管方式，丰富征管内容，进而推动科技手段在税收工作中的再运用。

（二）调整机构设置，建立高效的征管组织体系。在税收信息化条件下，传统的税收征管组织结构面临严重冲击，网络化是社会管理工作发展的大趋势，虽然它不能替代税务组织实体，但对税收管理提出了新的要求。高效的征管组织体系应基本包括三个特点：一是集约化，即在高度数据集中的基础上，大规模的收缩征管机构，打破原有的按行政区域、经济区划设置税务机构和管理层次。二是扁平化。随着信息的高度集中，上下级之间的中间层次应相应减少，管理的幅度应不断加大，形成扁平化的组织体系结构。三是专业化，要按照精简效能、信息共享、监督制约的原则，依托计算机管理平台在基层征管机构内部对征收、管理、稽查的职能进行专业化的分工，每一个岗位都将应当成为税收征管流水线上的一环，明晰职责，相互促进，从而解决“疏于管理、淡化责任”的问题。

（三）进行科学的职能分工，建立专业化分工的岗位职责体系。要从根本上转变现有征管模式中按手工操作划分征管业务的理念，按照信息化的要求，以征管活动的信息流程为核心内容重组征管业务，重点解决好征收管理规范化与基层工作可操作的问题。以业务重组为重点，建立完善明确、科学规范，既符合专业化管理要求，又适合计算机网络管理、便于操作的岗责体系。另外，自上而下必须统一，不能各行其是，各搞一套。要多做标准化的工作，少做独创性的工作；要多讲标准化，少讲个性化。在实际工作中，针对有效的管理经验，要想办法使其适应标准化，在推广基础上再逐步开展完善、提高的工作。

（四）建立一体化的信息应用系统，提高信息数据共享程度。与以前相比，当前税源管理的工作量大幅增加，工作要求越来越高，越来越细，管理力量愈显不足。在目前税源多、管理力量相对不足的情况下，要想提高税源管理质量，在最短的时间内抓住管理中的突出问题和薄弱环节，找准分析重点、少走弯路，就要就充分应用信息化手段，创新税收管理方式，全面提升税源管理水平。随着税收信息化建设的不断深入和涉税电子数据信息的不断积累，现有综合征管软件、金税工程、出口退税、多元化报税等系统中已存储了大量的可利用数据与信息，如果能在税源管理上盘活这些税收数据，则能更快、更有效地实现税务机关对税源的监控和管理。“一体化”的涉税信息应用系统包括统一标准配置的硬件环境、统一的网络通讯环境、统一的数据库及其结构，特别是统一的业务需求和统一的应用软件。要建立一体化的信息应用系统，重点是要在现有的计算机联网征收的基础上，建立起统一的集中信息的数据处理，开发统一的信息管理及决策支持的管理软件，以实现在各部门间充分共享综合系统中的数据，从海量信息中提取有效数据，通过综合的数据分析与应用，找出税收征管中存在的疑点和薄弱环节，进一步强化税收分析、税源监控、管理决策的针对性和实效性。另外，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商部门和技术监督部门的登记信息、金融部门的纳税人账户信息和资金流信息、财政部门的政府投资信息、审计部门对纳税人审计的违章信息、统计部门的社会经济统计信息的联通和交换方面。通过更广泛意义上的经济数据高度共享，为税收分析和税源管理、税源监控、管理决策等提供更加全面综合的参考数据，使税源管理工作的展开更加有效，更具针对性。

（五）建立科学的考核评价体系。科学的岗责考核评价体系不仅是规范执法行为、推进依法治税的需要，也是推进税收征管信息化建设、全面提高征管质量和效率的需要。要切实改变目前考核只注重事后考评的局面，积极探索建立人机结合，以计算机考核为主，人工考核为辅的，覆盖征管活动全过程的事前、事中、事后考核评价体系。这是一个十分复杂的系统工程，首先要以完善的岗责体系为基础，而完善的税收征管岗责体系，应详尽包括征管机构的设置、征管工作的职责、分工、标准、操作、权限、程序、联系、制约、考核、评价、奖惩等具体内容。其次要科学合理的确定考核的指标和标准，要科学合理设计选择征收监控、税务管理、税务稽查、税收法制等各序列的考核指标，考核指标和标准的确定既要有针对性，满足对各个层面、每个岗位的考核要求，又要有适用性，要切合征管工作的实际，使考核客观有效，防止设置一些虚无缥缈、没有实际意义的考核指标或者脱离实际盲目追求高标准的做法。第三是要坚持公开、公正、公平的原则，调动干部的积极主动性，发挥干部的潜能，把考核评价与干部的能级管理制度有机结合，将考核的结果同岗位人员的奖惩得失挂钩，为考核评价体系的有效运行提供必要的运行机制。

（六）着力解决人的问题，不断提高队伍的整体素质，以适应不断变化和高科技支持下的税收工作的需要。针对征管模式带来的职能部门忙闲不均与人力不足的矛盾，要通过进一步深化人事制度改革，建立科学合理的干部管理使用机制，最大限度地激发干部职工中蕴藏的潜能，优化人力资源。面对先进的征管模式和征管手段，要树立全新的人才教育观，加大对人才资本的投入，切实建立起干部培训长效机制，不断提高干部队伍的综合素，不仅要抓好应知应会税收政策、法律、法规的培训，还要抓好与税收工作相关的知识的掌握，特别是要提高计算机操作水平和工作协调能力等，尽快培养一批征管能手、稽查能手、计算机能手，以适应新形势下税收征管的需要。

（七）规范纳税服务工作。规范的纳税服务是税务行政执法行为的重要组成部分，是税务机关的基本职责和义务之一。规范的纳税服务应包括税收政策宣传送达、咨询培训辅导、税务登记、表票供应、纳税人信用等级评定等各项涉税服务工作。为此，首先应加快为纳税人办税提供电子化、网络化服务的进程，积极扩大多元化报税范围，通过不断完善改进网上报税、简易报税和邮寄申报等多种申报纳税方式，为纳税人提供更加优质高效的涉税服务，最大限度地降低征纳成本。其次，在发挥办税服务厅常规作用的基础上，进一步拓展服务内容，切实开展以税收宣传为主要内容的各项服务，改进税收宣传的形式和内容，加强税务机关与纳税人的互动沟通，确保纳税人及时、准确地了解税收信息。第三，加强干部职工的教育，强化提高服务意识和水平，增强服务观念。在此基础上，要切实简化办税手续、环节，建立科学、规范的办税程序，养成文明、热情的办税行为，营造良好有序的办税环境，增强纳税人对税务部门的认同感和信任感