CTAIS中的数据管理与应用中存在的问题及对策

综合征管信息系统（简称CTAIS）上线已有两年多的时间，该系统目前已成为各级税务机关处理日常征收管理业务的生产作业系统。同时，系统内存储的海量数据也为各级、各部门的数据应用提供了极为宽广的平台。但是从数据管理部门日常掌握以及全省税收管理业务督导了解的情况看，各级、各部门在数据管理与数据应用中仍存在一些问题，这些问题影响了数据的管理质量和数据的分析应用。现就这些问题及成因作一分析，并提出相应对策。

一、数据管理与应用的概念

本文所称的数据管理与数据应用，主要是指对综合征管信息系统中涉及的各种数据进行管理和应用。数据管理主要是指数据的采集、审核、录入、运行维护等各环节涉及的管理事项。数据应用主要是依托征管信息系统采集的各种数据，围绕服务税收征管业务、提高税收管理水平所进行的数据分析和数据应用工作。

二、当前数据管理与应用中存在的主要问题

（一）数据运行质量不高

一是税务登记、税种登记、发票管理、文书申请与审批等静态基础数据录入过程中，录入错误呈常态化；二是申报征收等环节多次更正申报表、违规使用税票录入等违规操作问题经常发生，导致会统核算数据失真、报表数据混乱，严重影响了后台数据质量。由于数据修改量等多种原因，最终对系统不会产生严重影响的错误数据没有全部修改完毕，而是作为今后数据应用中的特殊因素进行考虑。

（二）数据应用程度不高

一是使用系统办理业务的程度不够。二是基层县区局、税务分局(所)的数据应用不够，不知道系统提供了哪些数据，不会查询数据或由于存在技术困难无法实现数据应用的需求；三是市、县两级数据应用及监控分析不够。很多领导没有打开机器自己动手查询的意识和习惯；业务职能部门没有熟练掌握数据查询的操作技能，统计数据仍然习惯于向基层索要然后汇总的传统方式；四是系统数据分析、服务征管业务的程度发展不平衡，上线较早、业务技术力量雄厚的地区与其它相对落后的地区差距较大，发展不平衡；五是征管信息系统、防伪税控、出口退税三大系统的初步整合虽已进行，但还有许多后续工作要做，如代开增值税专用发票的操作仍需在两大系统分别操作两次；出口退税系统与征管系统的整合由于种种原因尚未进行等等。

三、问题的主要成因

上述问题表面看来简单，但形成的原因却纷繁复杂，来自于思想意识、队伍建设、外部经济发展环境等诸多方面。主要是：

（一）对数据质量管理和数据应用的认识存在误区

第一是重视程度不够。很多人只把CTAIS成功上线作为一项艰巨工作的结束，而没有意识到这仅仅是另一项更为艰巨繁杂工作的开始。不了解运维人员整天在做什么，不了解运行维护组织的工作职责；没有意识到上线是一部分精英、集中时间的短期攻歼，而运行维护和应用则是需要全民参与、长抓不懈的持久战，上线只是“万里长征第一步”。部分领导也存在模糊认识，在日常各项工作中，没有将其放在应有的位置上。

第二是缺乏主动进行数据应用的意识。开展数据分析应用，利用系统数据查找管理漏洞、有效监控日常管理工作、提升管理水平，是一种谋划工作的主动意识，没有这种意识，自然就不会做这方面的工作。数据应用本身又是一项无形的工作，上级局没有严格的指标考核，部分人误认为“可做可不做”。

第三是认为领导重视、提供了一些便利条件，数据分析就会马上看到明显的效果，忽视了日常的数据管理工作，有“急功近利”思想。数据管理的主要目标是通过各项管理措施提高数据质量，为数据应用打好基础。离开了数据质量，数据分析应用就成了无本之木，无水之源。抓好数据质量就是把住数据进入系统的各个入口，从税务登记的一个项目，从申报表的一行数据开始，一丝不苟、严肃认真地对待每一项业务，认真核实、修改数据监控系统发现的每一笔错误，这决非一朝一夕就能做好、见效的事情；数据分析应用工作也是一项系统工程，受制于人员素质、数据质量、外部数据采集等诸多因素，无法一蹴而就，需要长期的努力和坚持，不是短期行为。

第四是期望值过高，对数据管理和应用没有一个客观清醒的认识。认为一个系统会解决所有的问题，通过数据分析能够查找所有的管理漏洞，通过数据监控可以发现所有的薄弱环节。对系统的严密性和数据分析应用的期望值过高，导致一旦出现一些问题后不能正确认识，甚至把一些人为操作的因素也归结为系统问题，“怨天尤人”，抹杀了众多普通工作者的辛勤劳动成果，给数据管理和分析应用带来负面影响。

（二）信息化应用一定程度上超越了当前的税收管理水平

数据清理核查发现的上线后两年时间里的六十几万条错误数据，反映了我们现有的管理手段、管理水平的粗放落后，与系统要求科学严密的业务流程存在着一定差距，征管系统的全面应用某种程度上超越了当前的税收管理水平，或者说部分地区的管理水平、管理手段与系统所要求的严密的工作流程不适应。

上线后的很长一段时间里，大家一致反映违法违章处罚的程序过于复杂，不便操作。而实际的情况是系统内的处罚程序是依照行政处罚法的程序和有关要求进行设计的，感觉复杂是因为我们以前没有重视处罚程序，认为只要收缴了罚款就算完成任务了；发票操作人员反映售票程序复杂，还需逐份录入验旧信息，是因为并不掌握发票验旧还有一个验旧录入的简易程序，基层的管理现状与征管系统的业务操作之间没有找到合理的接合点。

（三）当前的考核评价体系需要完善

1．考核体系中缺少“数字化”概念，缺乏按工作量和工作质量综合评价人员绩效的考核方法。评优评先、提拔奖励多是靠经验、凭印象、靠群众基础，对于一些日常承担大量工作，默默无闻进行奉献的普通工作者，难以对其工作成果形成准确的评价。

2．当前考核体系中更多的强调了责任追究，从工作结果中寻找不足、“挑毛病”然后进行问责，缺乏对平时承担的工作量大、差错又少的成绩优异者的奖励措施，缺乏按“差错率”进行考核的措施。这种考核形成做十件业务出现一笔差错和做一百件业务出现一笔差错被追究的结果相同，而什么工作也不做的人不会受到追究，工作干多干少一个样、干好干坏一个样的不良后果。

3．个别指标不合理，标准过高或指标本身需要完善。如稽查局的查补税款入库率、处罚率等指标与目前基层的执法现状存在一定差距，再加上很多客观因素，造成基层稽查部门难以达到上级局制定的指标；又如征管考核指标体系中申报率、入库率等指标，把纳税人对税法的遵从度作为直观反映税务机关管理水平的标准，同时按指标高低对下属单位进行排名。上述考核方法导致两种不良后果：一是对于一些不肯迁就指标的单位考核排名永远落后；二是面对简单篡改一些基础资料的数字和没人监控(或监控较费时费力)的违规操作就可以使自己的指标很快攀升的“诱惑”，基层处于两难的局面。表面上各率考核都达标，100%很多，但实际上掩盖了很多问题，有的甚至扭曲了本身很严密的业务流程。如非正常户的认定，在系统中没有体现任何未申报的过程，就已经进行了审批；在税种登记上做“游戏”提高有关指标等等。

（四）人员素质不高，培训力度不够

表面上看，我们的人员素质不低，如某市大专以上学历占全部在职人员的90.74%；计算机普及应用程度也不低，很多人都通过了应用能力测试等考试，取得了相关证书。但是由于学历教育和各种达标考试中均存在一定的“水份”，再加上知识更新等因素，实际能够胜任本职工作的不多。一个能够胜任本职工作的基层操作人员，需要熟悉本岗位所负担的工作，又熟悉系统的操作要求，这样的人在一个单位中达到30%已属不易；如果开展数据应用和数据分析，除了要对税收管理各项业务熟悉外，还要掌握相当的数理统计知识、数据库理论和操作技能，这样的复合型人才在一个单位中少之又少，培养的周期也很长。所以在一个县区局，可供在数据管理和数据分析应用中发挥作用的人其实很少。

在培训方面，差距更大。首先是基础培训不足。在征管系统上线过程中，上级要求的模拟演练、逐级培训，很多县区局没有认真落实到位，所以才导致上线初期问题不断，错误层出不穷，屡禁不止的局面。系统上线运行的后续培训也没有跟上，以某市为例，系统上线后，缺少对监控管理层的培训，主要包括市、县两级的领导班子，税政管理股人员等；其次是重大业务升级没有培训。征管系统上线后，已经历几次重大业务升级调整，如以换发税务登记为契机的税务登记操作流程的重大调整，征管系统、防伪税控、出口退税三大系统的初步整合，个体定额核定调整流程的重大调整等等。这些伴随着税收政策、业务流程重要调整的业务升级，由于升级补丁下发匆忙以及培训机制没有到位等原因，导致基层并没有认真学习升级文件就上岗操作，操作出现错误才想起查找原因的情况；对于更深层次的数据分析，由于对人员素质提出了更高的要求，在培训工作上基层县区局以及市局都很难承担，省局相关培训组织的很少，再加上培训的专业性较强，归口管理，参加培训的人员返回工作岗位后也不一定承担具体的工作，培训没有取得实际效果。数据分析应用仍然面临着“缺兵少将”的困难局面。

（五）业务流程不断调整变化，某些操作过于复杂

从征管系统上线至今，已进行过大小26次系统升级，其中涉及重大业务流程调整的升级若干次。每一次系统升级要么是系统对各地反馈问题的自我完善，要么是适应新的政策变动进行的调整。这当中既反映了近几年税收政策和管理制度的重大变迁，也反映了系统本身的纷繁复杂，要适应业务需求就需要不断的升级和完善。而某些业务操作确实显得过于复杂。如双定户注销前的分月汇总申报与补税问题；双定户“定额含发票”日常验旧超定额补税与发票代开时的征免税界定问题，与目前个体纳税人的申报意识、核算水平以及基层管理水平不相适应。

四、加强数据管理与应用的对策

考虑到数据管理和数据应用的广阔发展空间，笔者认为应采取以下几项措施加强数据管理与应用：

（一）稳定、充实现有的数据运行维护组织

税务系统经过几年信息化普及工作，大家普遍有这样的感觉：软件上线容易，运行维护难。基层最担心的是出现问题没人管，不知道找谁。如此庞大、涵盖各个业务环节的操作系统，没有一批具备较高业务技术素质的固定人员进行维护，问题一多，用不了多久就会无法收拾直至瘫痪。所以必须要有一批稳定的维护队伍，人员不足的要及时充实，保证顺畅运转。目前市一级基本有明确的运行维护组织，但由于没有正式的机构编制，属临时机构，所以各地做法不一，个别市单独成立机构，多数市挂靠在征管部门。基于此，总局（或省局）应正式发文明确，各市成立独立的运行维护组织，选派业务素质、技术素质较高的人员充实到运维队伍中来，担当起数据管理与应用的重任。县区局如果成立独立的组织有困难，可以挂靠在某个部门，但也应以文件形式明确承担运行维护工作的部门、人员，这是开展工作的基本保障。

（二）开展应用培训，注重培训效果

目前，开展扎实有效的培训是解决人员素质问题的主要手段。一是培训工作要坚持经常，形成制度化，将征管系统操作常识、重要业务升级变动事项的培训与其他业务学习内容相结合，融入到日常培训工作中去；二是培训的方法应从实际出发，灵活选择集中培训、日常学习、以老带新等方式。鉴于征管系统以实际操作能力为主的特点，各市局和县区局均应保留CTAIS操作的模拟环境，并及时升级，为培训创造必备的硬件环境；三是培训的内容应区分对象、突出重点、注重实用，针对培训对象的不同开展不同层次、不同规模的培训。比如对市、县两级领导班子可以重点培训系统查询、通用报表、数据监控等内容；对市、县局业务股室人员重点培训系统查询、业务操作，增强各业务部门互相配合、协同作战的能力；对税务分局(所)、办税服务厅、稽查局人员重点培训各岗位的操作技能、系统查询等，讲求实效，注重实用；遇有业务升级应及时通知相关人员，涉及重大业务事项调整变化的升级文件，要组织相关人员集中进行培训，如果时间来不及可以在短期内进行补充培训，解决目前的“先上岗后培训”甚至不培训就上岗所带来的各种隐患；省局应制定相关的培训计划，分期分批地组织有关人员进行层次较高的培训，培养高素质人才、带动当地工作。

（三）完善当前的考核评价体系

1．把“数字化”的概念引入到人员的考核评价体系中，通过具体数字反映干部的工作量和工作质量。某省曾有这样的做法：由省局通过对征管信息系统数据的调取，对基层操作人员从事业务操作的数量和差错情况进行统计，对于那些承担业务量大、差错又少的操作人员给予一定的物质奖励。奖励虽少但对基层的触动很大，形成了一种对每天付出大量劳动的普通工作人员进行正确评价的良好导向。这种做法、意识应该更多地为我们吸取和借鉴。

2．在征管质量指标、各业务部门目标考核指标的设计上，广泛调研，征求各级税务机关对于目前各种考核指标的意见和建议，集思广义，并及时向上级进行反馈，供上级在制定和完善考核指标时参考。对于一些省局制定的指标可以在广泛征求意见的基础上进行适当调整，切合基层管理实际；上级要加大对系统应用的考核，对于大量的“机外”业务操作密切关注，严格考核。加大利用系统数据进行考核的力度，减少不必要的手工考核指标，引导基层减少大机以外的不规范操作，逐步实现“机外无业务”的工作目标。

（四）各部门齐抓共管，形成合力，共同做好数据质量和数据分析应用

征管信息系统涵盖了税务登记、发票管理、待批文书、稽查法制等全部业务流程，涉及税政、征管、稽查、法规、办税服务厅、税务分局(所)等诸多部门。要想对各个环节、各个部门进入系统的数据进行有效监控，提高数据质量，要想从各个部门的业务需求出发开展数据应用分析，单纯依靠某个部门的力量无法完成。简言之，征管系统是整个税务局的系统，不是哪个部门的系统。但是由于目前各项工作在机构、人员、业务分工上的相对独立，在工作的安排部署中的部门负责意识愈加突出，因此加强部门配合、协调联动就显得尤为重要。2006年末省局安排数据清查时，某市将清查任务按照部门的业务分工，召开部署协调联动会，由市局税政、征管、法规、计统、稽查局分别对各县区局进行部署，各负其责，使数据清查收到了良好的效果；省局所得税处一直注重对征管系统数据的分析应用，接连对企业所得税未按期入库、连续三年亏损、未及时办理税种登记纳入户籍管理等问题，下发通知，要求市、县区局进行清查、核实，查找原因，这种协调联动、积极配合的意识，对基层的数据管理和数据应用工作起到了积极的推动作用。

（五）建立健全征管信息系统的应急预案

在日常征管业务充分依托征管信息系统的同时，对信息技术过分依赖的弊端也逐渐显现。系统一旦瘫痪了该怎么办，应当采取哪些应急措施随时启动应急预案，纳税人如何申报纳税、如何售票，此后应该如何补录进入系统，把系统瘫痪的损失减小到最低，确实应该引起各级税务机关的重视和思考。建立健全切实可行的业务和技术应急预案，应该列入各级税务机关的议事日程。