税收信息化推进建设税收管理新格局

当今世界，经济全球化趋势增强，科技革命发展迅猛，产业结构调整步伐加快，国际竞争更加激烈。这些新的形势，对税收管理工作提出了一系列新的课题和挑战。为适应新形势的发展要求，国家税务总局提出了征管改革、基层机构设置和信息系统一体化建设的意见。因此，以信息化、专业化为主导的征管改革已成为大势所趋，改革成功与否，将关系到税收管理体制创新的成败，对我国税收事业的发展影响重大。

一、       观念更新问题

    就税收工作而言，除改革完善税收制度，调整清理税收政策外，税收管理工作的职能、体制机构、监管领域和监管方式都需要进行深刻的变革。而应对这些挑战的最大制约因素，归根到底还是观念的转变和更新，以观念的转变带动和推进体制创新，政策创新和监管方式方法的创新。因此，在税收管理工作中要推进“三个转变”。

    （一）要从依靠行政手段转变到依靠法律手段管理上来。法治理念决定现代税收管理。依法治税作为依法治国的重要组成部分，是依法治国在税收领域的具体体现。特别是加入WTO后，对依法治税提出了更新更高的要求，WTO是一个完全建立在国际通行的、统一的规则基础上的贸易体系，它要求我们必须弱化行政权力，强化法律手段，将过去许多属于行政范畴的事情纳入到法律体系中来。但现阶段受经济发展水平和社会文明程度的制约，一些税务部门依法治税的状况尚不尽人意。重人治，轻法治，以言代法，以权代法的问题是影响制约现代化税收管理进程的最大障碍。要适应信息化、专业化税收管理的要求，就必须尽快从依靠行政手段办税转移到依法治税上来，使执法权限法定化、执法工作程序化、执法行为规范化、执法文书标准化。加强执法监督，深入开展执法检查，严格执法责任考核和税务行政案件复查评议，落实执法过错责任追究制度，有效防止不按税收法律和程序办事的行为发生。

    （二）要从传统的征管方式转变到现代化征管方式上来。随着经济全球化、知识经济、网络经济和电子商务的迅猛发展，纳税人的数量和类型将大大增加，跨行业、跨地区、跨国家的经济联系日益增多，偷税与反偷税、骗税与反骗税、避税与反避税的斗争日趋尖锐复杂，科技兴税显得越来越重要。在这种情况下，仍然依靠传统的人海战术、手工征管方式，就无法实现对纳税户的严密监控，就会严重制约征管质量和效率的提高。因此，我们必须积极推进传统征管方式向现代化征管方式的转变，大力加强信息化建设，充分利用信息技术为税收管理提供现代化手段，建立起功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税收管理信息系统。要加强网络建设，建成省、市、县、所四级计算机广域网，推广全国统一的CTAIS税收征管软件并创造条件实现与财政、工商、银行、国库等有关部门的联网。要积极推广应用税收业务管理、行政管理、外部信息、税收决策支持四个应用系统，逐步把税收工作的各个方面、各个环节都纳入计算机管理。

    （三）要从粗放型管理转变到集约化管理上来。经过这些年的探索，各级税务部门按照“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式，大力推进税收征管改革，征管水平有了明显提高。但由于主客观条件的制约，新的税收征管模式在运行中仍存在不少问题，特别是普遍存在“疏于管理，淡化责任”的问题。主要表现在：征、管、查各系列分工不细，职责不清，推诿扯皮，相互掣肘；征管机构设置不科学，缺乏专门的管理机构或岗位，形成了管理空档，纳税人的真实情况特别是活的情况无从掌握，漏征漏管户大量存在；征、管、查之间缺乏有效的联系和制约，各自为政、配合不力，形不成完整的征管链条。面对越来越复杂的税收形势，我们必须积极推进和深化税收征管改革，尽快改变管理薄弱的情况。要按照信息化、专业化的思路调整基层征管机构，在市区和县城及周边地区设立专业性的征、管、查机构，撤消全职能征管机构，本着专业职能基本不交叉的原则将所有工作职责分解到征、管、查专业机构中，要完善征管查工作程序、业务规程及考核办法，建立征管查职责科学合理、监督制约严密、运转规范高效的税收控管机制。

二、       税源管理问题

    税源管理作为全部税收管理工作的起点的基础，贯穿于税收征管工作的全过程。税源管理包括税源日常检查、管理和税源调查、纳税评估、统计分析和计划预测等。改革开放20多年来，随着“公有制经济”为主体、多种所有制经济共同发展的格局的初步确立，税源分布的领域越来越广，税源的流动性和可变性越来越强，税源监控的难度越来越大。1994年实行新税制以来，改变了过去“一人进厂，各税统管”的专管员制度，方向是正确的。但在税源管理方面，出现了不少的问题，（1）税源管理职能弱化。由于片面理解集中征收和重点稽查，一些地方出现了忽视、弱化、疏于对纳税人税源的日常管理、检查和监督，有的地方甚至对企业和纳税人的地址、电话、生产经营、产品销售、资金流动、利润情况不清晰，税源管理存在缺位、断档现象。（2）税源管理机制不健全。在税务部门内部，机构之间的职能、职责和职权不清晰，职能交叉，业务操作不规范，手续传递不严密，出了问题，板子打不到具体人身上。目前，出现的漏报、漏征、漏管户，虚开、代开增值税专用发票骗税以及搞出口骗税的案件屡禁不止，与税源管理机制不健全有很大关系。（3）税源管理方式单一。长期以来，偏重于依靠行政手段管理税源，缺乏综合运用经济、法律手段和高科技手段进行税源监控，因而造成税源信息失真。（4）税源管理的环境欠优化。在全社会还没能形成协税护税的良好氛围，有关部门对税务机关依法执行公务缺乏支持配合，税收强制执行和保全措施执行困难，对涉税违法案件打击力度不够。

    税源管理是一个复杂的系统工程。监督管理的机制模式、方式方法正由单一、静态、事后查处为主体转向综合、动态、事前、事中、事后相结合的全方位、多层次、规范化的监督管理。随着信息化、专业化税收管理体制的改革，税源管理的职能主要由县（市、区）一级税务局承担，基层税务局（所）的工作职能将发生很大变化，工作的重心应向加强税源管理转移，要研究新情况、新问题，拿出新办法、新举措，切实提高税源管理的水平和效率。因此，征管改革的重点应放在理顺机构关系，搞好职能分工和业务重组上，规范税收执法和税务行政管理制度、程序、标准、行为和责任上。在税源管理上，要考虑到我国经济基础和发展的不平衡性，社会经济结构的多样化、复杂化，以及纳税人的整体素质不高的实际情况，在税源监控上，不能搞“一刀切”，要根据税源的不同形态、不同特点，因地制宜地综合运用经济、法律、行政和高科技手段进行税源监控。同时，要把税源监控的着力点放在对纳税人的日常管理上。如：下放权限、实行属地管理；源头监控，搞好户籍管理；区别性质、分类管理；重点企业，重点管理；零星税源，实行“巡片 ”、“分段”管理；协税护税，动员社会力量共管等多种形式，使税源监控的方式更加科学严密。

三、       集中征收问题

    征收管理是税收管理的中心环节，实现集中征收是税收征收管理的目标和方向，也是深化征管改革的重点。集中征收是指税收征收信息化和数据处理的集中。各种税收征收信息和数据的集中采集，集中处理和信息共享，是集中征收的实质和主要内容。并不是纳税人申报纳税的地点集中，也不是负责征收管理的税务行政机构的集中。实行集中征收，要注意把握好三个方面的问题。

    （一）必须通过计算机网络实现信息集中为依托。这是实现集中征收的基础条件，要加速信息化建设的步伐，提高信息处理集中度，形成相对集中的税收核算体系。应按照成本效益原则规划、建设网络、调整配备好微机，在现有省、市、县三级主干网增宽提速的基础上，加快城市、县城的网络建设，纵向形成省、市、县、分局（所）的四级网络，并充分利用电信、广电等社会网络资源形成社会化的完整的税收监控网络体系。全面推行总局的CTAIS软件。在此基础上，结合机构改革，建立市、县两级征收局，实现税款集中征收，加快数据转换和信息共享步伐，借助网络直接形成会统核算体系。并积极创造条件，逐步实现市局征收局的一级会统核算，确立以市局为中心的数据集中处理模式，以提高效率、降低成本。

（二）必须推行多元化的申报纳税方式为前提。实现多元化申报纳税方式，是征管改革的重要内容之一，而集中征收能否实现还取决于申报纳税方式是否完善。信息化、专业化的征收要求在尽可能大的征收范围内设置尽可能少的征收机构，这就要求我们必须从改革申报手段寻找突破口，利用先进的信息技术手段，广泛采用多种申报方式，简化申报纳税程序手续，提高申报和接受申报的工作效率。通过电话申报、邮寄申报、电子申报和就近划卡缴税、委托银行自动划缴等多种方式，实现税款的申报征收——信息的多方采集和集中处理。我们可以根据纳税人的类型以及纳税人信息化的程度，采用不同类型的申报方式。

对核实征收企业可采用电子申报。电子申报有多种形式，如：IC卡申报、软盘申报、网上申报等。其中，对没有实行微机管理的纳税人可购买数据采集器，采用IC卡申报；对实现信息化财务管理的纳税企业可使用软盘申报；对既实行微机管理又上网的纳税人可采用网上远程申报。

对定期定额征收的个体工商户，可采用电话申报。现在我国的电话普及率已相当高，这使得电话申报具有了非常好的使用基础。电话申报采用语音提示操作，简便易行，却不受时空限制，适用于不同文化层次和不同区域的纳税人。

    另外，对离征收机构较远的纳税人还可使用邮寄申报。对这些申报方式的运用，不仅可大大提高征收机关接受申报的工作效率，使集中征收得以实现，同时也界清了征纳双方的法律责任。

    （三）必须与社会经济结构和发展水平相适应。我国正处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过渡期，已形成了以国有经济为主导、公有制经济为主体，非公有制经济为补充的多种经济成分并存的格局，东部与西部，平原与山区，城市与农村经济基础和发展的不平衡性和多样性，决定了税源结构的多样化和复杂化。因此，实行集中征收，一定要考虑到与经济发展和信息化程度相适应。在县城以上的城市首先对一般纳税人实行集中征收，以逐步形成以城市为中心的税收征收体系，即一个城市逐步形成一个征收中心（征收局）。在广大农村，包括对城镇小规模纳税人和私营企业、个体工商户，由于税源分散、税收规模小，也可以实行就地、就近、分片征收；对一些非固定业户的零散税收可实行委托代征的方式，对那些税额较小的“双定户”可实行按季或按半年征收，这样既可减少征收成本又方便纳税人。

四、       稽查管理问题

税收稽查是税收管理的重点。税收稽查不同于税源管理中对纳税人的日常检查，这种税收稽查应该是执法性检查，这也是税收管理的热点和难点。偷税与反偷税、骗税与反骗税的斗争，始终贯穿于税收管理的全过程。税收稽查作为整个税收管理的重点，其直接目标和要求是，强化依法进行税收稽查的刚性和力度，以增大对部分纳税人企图实施偷税、逃税等非法行为的威慑力，通过对涉税大、要案的查处来维护社会的正常纳税秩序，最大限度地提高税收征收率和依法治税的质量、水平。而目前存在着稽查机构设置分散，人员分散，各自为政，力量单薄；体制不畅，职责不清，职能不能很好的发挥；而且稽查对象多有交叉，不仅容易产生重复检查，多头进户，给企业造成负担，部门之间也经常引发矛盾和磨擦；容易受所辖区域内“关系网”、“说情风”的干扰，影响公正执法和严格执法等问题。为了集中税收稽查力量，有力打击各种偷逃税行为，在省辖市和县（市）税务机关有必要实行一级稽查。这样做有利于专业化分工，提高稽查工作效率；有利于依法治税，提供公平的税收环境；有利于集中力量，形成重拳，产生威慑力；有利于强化制约机制，提高征管质量。

五、       机构设置问题

机构改革、人员调整是很“敏感”的问题，机构如何设置，人员如何安排是基层普遍关心的问题。在总局抓试点的基础上，一些省、市也相应抓了一些试点探索，积累了一定的实践经验。但总的看，基层征管机构改革还处于探索期和过渡期，许多问题需要调查论证。机构改革要从建立社会主义市场经济体制的要求出发，按照精简、统一、效能和事实求是的原则来考虑，机构改革要与信息化建设、征管改革和人事制度改革通盘考虑，整体推进。要把改革的力度、发展的速度和可承受的程度有机的结合起来，通过改革切实转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的有中国特色的税收管理体制。

实施税收征管专业化，建立相应的专业化机构不是刻板的，要科学界定机构职能，调整规范机构设置。由于我国地域间经济发展水平不同，城市发展规模不同，信息化程度不同，交通基础条件不同，在专业化机构设置上应该区别对待，不要“一刀切”，（1）在经济比较发达地区可实行高度集中征收、相对集中管理和重点稽查的管理模式。在城区可设立1个征收局，1个稽查局，1—2个管理局，实现“集中征收，分类管理，一级稽查”的税收管理体制。（2）在经济欠发达地区就应该充分考虑税源结构和纳税环境的复杂性，在实行集中征收、重点稽查的同时，要加大税源管理的力度，管理局的设置不宜过少。在省辖市可设立1 个征收局，1个稽查局，各城区税务局机构不撤，名称不变，实行职能转变，重点搞好税源管理，没有必要将税务局的名称改为管理局。在信息化建设和多元申报纳税方式尚未到位前，各征收服务厅人员归属市征收局，征收服务厅可作为征收局的延伸点；城区稽查局人员归属市局稽查局统一管理，暂派驻各区。（3）经济欠发达地区普遍的特点是：工业经济比较落后，支柱产业较少，税源管理分散，户均税额较低，公民纳税意识不强，信息交通比较落后，过早过多的撤并农村税务所，必然导致税源的失控和税款的流失。可按经济区划设立3—4个农村税务分局，负责税源管理监控和税款征收工作，随着经济的发展和城镇化建设步伐的加快，再逐步撤并农村税务分局。

针对这次改革引发的机构设置和办公场所的建设问题，我们要突破传统的思维方式，树立信息化、网络化的办公新观念。信息网络技术的高速发展已为网上办公创造了条件，分散式办公已成为现实，不再是仅仅通过集中办公一种方式来实现。因此，在新一轮征管改革中，没有必要再建设新的大而统的办公场所。为了方便纳税人，市、县在现有的基础上，进一步完善一个集中、宽敞、技术服务设施齐全的办税服务厅（征收局），管理局、稽查局都可通过电脑网络实行分散式办公。这样做就可以通过资产的重新配置充分利用现有的办公场所发挥效能，避免重复建设、盲目建设，造成新的资金浪费，这是深化征管改革中需认真注意的问题。

六、       干部培训问题

现代化税收管理体制实际上是一个以人为主体的系统管理过程，人员素质要素是现代化税收管理体制的主体性要素。干部政治业务素质的高低，直接影响税收征管工作的质量，并且对现代化税收管理体制的运行起着决定性作用。必须坚持科技加管理的指导思想，只有培养造就一大批高素质的人才群体，我国现代化税收管理水平才能不断提高，信息化、专业化才能发挥最大的效能。古人讲，十年树木，百年树人，培养人才需要一个较长过程。因此，我们要把培养适应现代化税收管理的各类人才，作为一项战略性任务，下功夫抓出成效来。要强化人才意识，充分认识到培养人才，是税收事业发展的根本大计，要形成尊重知识、尊重人才的浓厚气氛，为各类人才的健康成长创造良好的环境；各级领导干部要增强紧迫感，把培养和造就具有现代化意识、懂得高科技知识的专业技术人才，作为重要职责，甘当“人梯”，广开渠道，使各类人才尽快成长；在搞好税收基本理论、税收法律法规、税收业务等基本知识培训基础上，要根据加快信息化建设和税制改革的实际需要，广泛开展以计算机知识、税收信息网络技术及相关知识为主的更新知识培训；选拔使用干部，要把是否具有现代科技知识和信息化、专业管理素质，作为“才”的一个重要条件突出出来，切实提高税务干部的现代化素质，努力造就培养一大批既精通税收业务，又掌握信息网络技术等高科技知识的复合型人才

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